近年來，多地城投公司謀劃轉型，對于轉型中關鍵一環之經營性業務的選擇，更是使出渾身解數、各顯神通，有的搞房地產、有的搞旅游、有的搞金融、有的搞產業投資、有的并購上市公司等等，呈現“百花爭艷”態勢。事實上，能有上述轉型路徑的大多數是地方條件較好或經濟水平較高的城投，其他多數城投仍舊踏步在以代建和城市運營為主的發展道路上。找到合適的經營性業務確實沒那么容易，結合方達咨詢眾多城投公司的咨詢服務經驗來看，砂石業務對城投公司來說，是個不錯的選擇。

 

一、河道管理不斷加強，采砂工作逐步規范

 

河道砂石，是指天然石在自然狀態下，經水的作用力長時間反復沖撞、摩擦而產生的，是組成河道砂床的重要部分，對于確保河勢穩定和防洪安全，具有重要意義。與此同時，河道砂石，多用于建筑、混凝土、筑路材料以及鑄造、鋼結構、架結構、修造、橋梁等領域的清砂、除銹、強化、成形等，因此決定了其是道路、橋梁、水利等基礎設施用量最大、不可或缺的建筑材料。

 

（一）無序的河道采砂工作備受關注

 

隨著經濟社會的快速發展，建筑市場對砂石材料的需求量不斷攀升，同時也是在立法不及時、監管不到位以及利益驅使等多重因素下，針對河道砂石的開采進入了無序化狀態。這種無序開采現象，一方面嚴重阻礙行洪和通航安全、破壞河勢穩定以及造成自然生態環境破壞的不可逆；另一方面導致了砂石材料的供給過雜過量，造成砂石品質得不到保證、砂石資源的浪費以及砂石價格居高不下等多種問題。為此，圍繞加強河道管理、規范采砂工作等建立健全政策法規和規劃標準被提上日程。

 

（二）完善的河道采砂規章陸續出臺

 

為加強河道管理、保障防洪安全、發揮江河湖泊的綜合效益，國家陸續出臺了多項關于河道采砂管理的制度規范和政策要求。1988年6月，國務院第七次常務會議召開并制定了《中華人民共和國河道管理條例》（2018年3月第四次修正）。為進一步加強河湖管理保護工作，落實屬地責任，健全長效機制，2017年，習近平總書記在新年賀詞中向全國人民做出“每條河流要有‘河長’了”的莊嚴承諾。隨后一年多時間，中共中央辦公廳、國務院辦公廳陸續下發《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》以及水利部辦公廳《關于進一步強化河長湖長履職盡責的指導意見的通知》等文件。2020年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發“一河（湖）一檔”建立指南（試行）文件，河湖長制的全面建立，成為新時代生態文明建設的新實踐。

 

以上文件頒布的出發點更多的是落實在河道管理立法上，而針對河道管理中的河道采砂工作，為強化管理，國務院各相關部門也切實提高政治站位，從社會發展全局出發，建立專門立法保護，使采砂管理走上有法可依之路。2001年10月，國務院令第320號發布《長江河道采砂管理條例》，目的在于加強長江河道采砂管理，維護長江河勢穩定，保障防洪和通航安全。2018年底，水利部召開河道采砂管理專題會議，會議圍繞全面加強行業監管、推進河道采砂管理有序可控展開指示，并隨之于2019年初下發《水利部關于河道采砂管理工作的指導意見》一文，對采砂業務如何開展給出明確規定。隨后《水利部、交通運輸部建立長江河道砂石采運管理單制度》《水利部辦公廳關于加快規劃編制工作、合理開發利用河道砂石資源的通知》以及《河道采砂管理條例（征求意見稿）》分別就采砂的四聯單制度、規劃制度以及“采運銷管”全流程管理給出明確操作指導。為維護河道秩序，遏制非法采砂，2021年8月，水利部辦公廳發布《關于開展全國河道非法采砂專項整治行動的通知》，要求自2021年9月1日起，集中一年時間，對全國有采砂管理任務的河湖，持續深入開展非法采砂專項整治。

 

（三）清晰的河道管理責任逐步明確

 

根據政策文件精神，河道采砂管理工作采取地方人民政府行政首長負責制，且一并納入政府管理工作內容和考核體系之中。在此基礎之上，將河長制、湖長制與采砂管理責任制有機結合，建立以河長湖長為第一責任人的河道采砂組織領導工作組，切實落實好對河道砂石資源使用的管理工作。各級水行政主管部門是負責本級河道采砂工作管理和監督的重要責任人，在國家確定的重要江河、湖泊設立流域管理機構，在所管轄范圍內行使法律法規規定的編制河道采砂規劃、落實河道采砂管理和監督職責。與此同時，公安、交通運輸、自然資源、林草等相關部門還形成了河道采砂管理工作的監管合力，加強行政執法和落實現場監管。

 

二、城投公司開展河道采砂業務的可行性

 

（一）國有管理規范了河道采砂的市場秩序

 

除上述政策立法外，城投開展河道砂石業務在具體操作上也已有章可循。

 

在實際運作中，為進一步規范整合砂石資源有效利用，穩定市場價格，收回河道砂石開采權，成立國有平臺統一開采銷售的砂石國有化管理模式已經在眾多省市予以實踐并逐步全國推廣。海南、江西、四川、湖北、湖南、安徽、山東、陜西等多地省市政府出臺相關方案，探索砂石資源國有化經營模式，基本是按照“政府主導、國企參與”的原則，由政府直接委托國有公司作為業主單位，實行河砂的“統一開采、統一經營、統一運輸、統一使用”。實行河道砂石管理回歸國有化，對強化資源保護、穩定市場供應具有重要作用。作為城投公司，在開展河道砂石業務上，既能滿足政府對業務的管控權，又能實現自身經營性業務的開展、創造收益的需求，進而達到經濟效益、社會效益和生態效益的三方共贏。

 

（二）河道采砂拓寬了城投公司的業務領域

 

當前，我們經濟依然承受著需求收縮、供給沖擊和預期轉弱的“三重壓力”。穩增長重任之下，投資拉動的作用不減。投資拉動的一個重要方面就是基建投資拉動。作為地方國企的排頭兵，城投公司在積極服務地方民生的同時，自然是地方基建投資的重要抓手。基建投資中，以河道砂石為基礎原材料，衍生出的混凝土、水泥等是道路、橋梁、水利等用量最大、不可或缺且不可替代的建筑材料。因此，城投公司積極開展河道采砂業務在一定程度上能降低基建投資總成本。再者，城投公司開展砂石業務，也是能有效擴大現金流，獲得較好收益。在河道采砂管理嚴格規范的形勢下，城投公司除了積極爭取砂石業務的經營權，還應關注業務開展的合規性。

 

三、城投公司開展河道采砂業務的操作路徑

 

（一）摸清資源現狀

 

城投公司決定是否開展河道采砂業務，除河道采砂業務與已有業務高度關聯性之外，還取決于當地是否有可開采的河道砂石資源。因河道砂石資源的屬地性和自然性，在當地具有可開采的河道砂石資源基礎之上，城投公司要聯合當地的水利、自然資源等部門，摸清資源使用現狀，包括規劃方案、開采量、開采期、開采方式、現有業務經營方、經營渠道、盈利模式、利潤量等，詳細調研當地市場，出具業務可行性方案。

 

（二）做好前期準備

 

根據河道采砂相關法律法規文件，城投公司開展河道采砂業務還需滿足以下條件：有依法取得的營業執照；有符合環保等要求的采砂作業方式；有符合要求的采砂設備和采砂技術；用船舶采砂的，船舶、船員的證書齊全有效；無非法采砂失信行為和不良記錄以及法律法規規定的其他條件。考慮到城投公司本身若無與此相關的資格條件，為盡快開展業務，可考慮參控股或兼并、收購市場已有企業，做好盡調分析，選擇合適的操作方式，最終組建成具有河道采砂業務條件的主體。

 

（三）主動申請許可

 

根據河道采砂相關法律法規文件，河道采砂業務采取許可制，由縣級以上人民政府水行政部門或者流域管理機構依照管理權限審批，未經許可，一律禁止從事河道采砂業務。隨著收回河道砂石開采權，成立國有平臺統一開采銷售的砂石國有化管理模式在眾多省市的實踐和推廣，建議由政府直接許可當地城投公司開展河道砂石業務是行之有效的。具體是：具備開展河道采砂業務條件的城投公司向當地有許可權的水行政主管部門或流域管理機構提出申請，經其審查合格后，發放河道采砂許可證，城投公司根據行政許可范圍內的相關規定開展相應業務。

 

（四）依法開展業務

 

河道砂石業務開展主要是把握好采、運、銷三個關鍵環節。城投公司在依法許可開展業務時，對于開采、運輸業務，由于其對作業工具具有一定要求，可采取對外招標形式，對于銷售。一方面用于解決內部需求，另一方面可根據政府有關文件確定的銷售價格。對外進行銷售供應，此部分業務可自行開展。同時，在依法接受流域管理機構、水行政管理部門之外，還要依法接受公安、交通運輸、自然資源、林業等相關部門的管理和監督，配合相關執法監督管理工作。

 

A城投公司開展河道采砂業務案例

A公司為安徽省某縣城投公司，其作為該縣砂石業務的國有運作主體，經政府授權許可，負責全縣河道砂石的開采以及加工經營。同時，經政府指導，多部門配合，確保砂石業務運作上合法合規。如：規劃布點上，縣政府組織水務、國土等部門編制了中長期河道采砂規劃，縣水務局、國土局確定開采范圍和數量，經勘測和評估，報縣政府批準后，有償出讓給城投公司開采；經營模式上，A公司遵照政府下達的“多元參與”原則，其采砂、運砂、加工、銷售等環節通過競爭談判和招標等辦法確定承包代工主體。此項業務開展一年多后，A公司已生產成品砂石共計19萬立方米，總銷售額2281萬元，利稅共計1000余萬元。

 

四、城投公司開展河道采砂業務鏈條延伸

 

城投公司嘗試通過砂石業務為突破口，不失為一個較好的路子。當然，城投公司在涉足河道砂石業務的過程中，還需要按照法律法規行事，注意河道保護、環保要求等。傳統的河道砂石業務大多數是粗放型生產方式，隨著國家對自然資源保護、綠色生態環保、人與自然和諧共處發展等精細集約型生產方式的提出，河道砂石產業結構也得到逐步優化、產業集中度不斷提高，砂石企業逐漸向規模化、綠色化、生態化轉型，資源開發水平、產業模式和經營方式持續創新，企業的生產經營范圍和產品結構增加，行業產業鏈不斷延伸發展。為此，以河道采砂業務為基礎，城投公司應積極進行業務鏈延伸：

 

（一）配合現有基建，以砂石為基礎，延伸多類上游業務

 

可發展的業務如：混凝土、水泥、砂漿、預制構件等，在提升河道砂石資源利用集約化的同時，也能實現基建材料使用的自主性，更好保證基建工程質量，增強企業在基建業務領域內的核心競爭力。

 

（二）迎合生態環保、智慧城市建設，打造綠色產業生態

 

以砂石及其制品為基礎，創新技術模式，提升科技創新能力，生產如裝配式建筑、建筑固廢處理等綠色建材產業。此項業務的開展需要有一定的技術投入和技術創新能力，可引入相關企業，發展產業投資，打造綠色建材產業園。

 

（三）實現三產融合發展，更好踐行服務城市理念

 

以河道砂石為基礎，在以上兩類發展第二產業產業鏈條的同時，延伸向第一產業和第三產業，發展包含生態農業、農業觀光、休閑度假、特色旅游、文化展覽、康養結合等產業，真正做到以河道采砂為基本及相關產業鏈的轉型發展、綠色發展、和諧發展，走向建設美麗城市，更好服務城市民生的新臺階，于無形中帶動城投的轉型發展。

 

結語

 

砂石業務對于城投公司特別是縣級城投來說無疑是優質的資源性業務，應積極主動爭取，并按照市場化方式運營。與此同時，砂石業務因其具有行政許可的特殊性，城投公司在實際操作過程中也會受到地方性行政法規的影響，要根據地方性資源的實際情況來判斷。